De la fragmentation à la cohérence

La réponse traditionnelle aux catastrophes au Canada repose sur les communautés locales pour diriger la réponse et demander de l’aide aux niveaux supérieurs du gouvernement uniquement lorsqu’elles sont dépassées. Pourtant, les autorités locales disposent souvent de la capacité et des ressources les plus limitées par rapport à l’ampleur et au rythme des catastrophes actuelles. Même les gouvernements provinciaux peuvent avoir du mal à répondre efficacement face à l’augmentation des risques de catastrophes, ce qui entraîne des demandes plus fréquentes d’assistance au gouvernement fédéral. Les Forces armées canadiennes interviennent désormais environ deux fois plus souvent lors de catastrophes naturelles qu’il y a cinq ans, une tendance qui « a globalement doublé tous les cinq ans depuis 2010 ». Ce schéma n’est pas viable comme solution par défaut pour apporter une capacité de renfort lors des catastrophes.

Aucune province ou territoire ne peut gérer seule les plus grands événements. L’entraide en matière de feux de forêt fonctionne mieux que dans la plupart des autres domaines de catastrophe, car elle est facilitée au niveau national : le Centre interservices des feux de forêt du Canada (CIFFC) permet le partage des ressources, l’entraide et l’échange d’informations entre juridictions et frontières. Cependant, la rareté des ressources et la préparation inégale limitent encore les résultats, comme l’a montré la saison record de 2023 qui a nécessité des niveaux d’assistance internationale sans précédent. Les autres domaines de risques ne disposent d’aucun mécanisme institutionnel comparable, laissant le Canada vulnérable lorsque plusieurs régions sont sous pression et qu’un renfort critique est nécessaire au-delà de la lutte contre les incendies.

À l’échelle mondiale, les modèles de coordination de la réponse aux catastrophes varient, allant de modèles centralisant les stocks d’actifs à des modèles totalement décentralisés. Le cadre rescEU européen s’avéré efficace et inspirant: les États membres développent des capacités, puis en déclarent et préparent réservent une partie comme réserve stratégique au niveau de l’UE, entièrement financée et mobilisable lorsque les ressources nationales sont saturées. Ce mécanisme ne remplace pas les systèmes nationaux, mais les complète, ajoutant une couche de protection contre les crises simultanées.

Au Canada, certains gouvernements provinciaux modernisent leur législation et investissent dans des programmes pour renforcer la préparation. Ces initiatives offrent des modèles prometteurs pour un cadre pancanadien plus résilient :

• Québec : La création de la Réserve d’Intervention d’Urgence en Sécurité Civile (RIUSC) — une réserve de 200 membres en sécurité civile — marque un tournant stratégique. Cette alternative civile et évolutive vise à soutenir les municipalités en situation de crise, réduisant la dépendance systématique aux Forces armées canadiennes pour la réponse aux catastrophes.  
• Ontario : Ontario Corps, coordonné par le nouveau ministère de la Préparation et de la Réponse aux Urgences, rassemble bénévoles, ONG, secteur privé et partenaires des Premières Nations pour fournir des services essentiels tels que l’hébergement, la gestion des débris, la distribution alimentaire et la protection contre les inondations. Ce modèle collaboratif renforce les liens communautaires tout en améliorant la préparation face à divers risques.
• Nouvelle-Écosse : Nova Scotia Guard, un corps bénévole à l’échelle de la province soutenu par le nouveau département de gestion des urgences, mobilise les citoyens pour fournir soins, logistique et compétences spécialisées lors des urgences, renforçant la capacité et la coordination locales.
• Équipes d’intervention en sécurité civile: Des équipes de personnel d’intervention hautement qualifié ont été créées aux niveaux local et régional (ex. : Canada Task Force 1-6) pour gérer les urgences complexes lorsque les ressources locales sont dépassées.

Bien que ces efforts soient prometteurs, ils restent largement cloisonnés et non testés à grande échelle. Le Canada n’a pas encore intégré ces innovations dans un système cohérent, avec des normes partagées, des parcours de formation harmonisés et une vision nationale en temps réel des capacités mobilisables. Combler ces lacunes représente une opportunité cruciale pour bâtir un cadre de réponse aux catastrophes plus unifié et efficace.

Un cadre plus unifié et interopérable est nécessaire pour répondre aux exigences croissantes de la gestion des catastrophes au Canada. Il s’agit d’un cadre où les ressources, les personnes et l’information circulent sans entrave entre les frontières lorsque l’enjeu est majeur. Une approche pancanadienne devrait mettre l’accent sur des normes communes, la visibilité en temps réel, le partage des ressources, l’adoption de technologies et d’innovations de pointe, et une culture d’apprentissage continu. Le modèle rescEU européen, adapté au contexte géographique, fiscal et fédératif du Canada, constitue une référence utile. Le Canada a besoin d’un modèle « société entière » qui aide les provinces et territoires à développer des capacités en gestion des urgences parmi le personnel, les bénévoles et les équipes spécialisées, et à les déclarer comme faisant partie d’un bassin de ressources pancanadiennes. L’objectif n’est pas de remplacer le leadership local, mais de garantir que les ressources puissent être mobilisées rapidement et efficacement à travers le pays lors d’événements catastrophiques.

Elements of successful coordination models can be adapted and built upon to create a pan-Canadian structure for multi-hazard coordination, shared assets, and rapid deployment, ensuring readiness for floods, storms, heat events, and other complex emergencies. This framework would include the following key elements and characteristics: 

Les Forces armées canadiennes seront toujours présentes pour les Canadiens, mais le système civil ne doit pas être conçu en supposant que le personnel en uniforme est la seule option de renfort. Les documents internes des FAC soulignent leur capacité limitée et la nécessité de les mobiliser uniquement en dernier recours. Renforcer les capacités civiles de renfort protège la disponibilité des FAC tout en améliorant la rapidité et la spécialisation de la réponse aux catastrophes.

La pandémie de COVID-19 rappelle que lorsque les systèmes civils sont dépassés, l’armée devient le dernier recours : en 2020, lors du pic de la pandémie, l’Opération LASER a vu des troupes déployées pour soutenir le personnel débordé dans les établissements de soins de longue durée en Ontario et au Québec. L’enjeu aujourd’hui est de renforcer la couche civile pour que le « dernier recours » soit réellement le dernier recours.

Le Canada est vaste, sa base fiscale est limitée, et les risques auxquels il fait face sont de plus en plus importants et complexes. Pour être résilient face à ce profil de risques croissants, il faut s’appuyer sur ce qui fonctionne déjà : réserves et gardes provinciaux, équipes d’intervention en sécurité civile, profondeur des ONG, modèles de coordination éprouvés et technologies émergentes qui soutiennent une prise de décision plus rapide et une meilleure connaissance de la situation. En tissant ces éléments dans un cadre unifié de préparation tous risques — un hub national, un référentiel partagé, de nombreux acteurs et un système de préparation commun — nous pouvons passer d’une réponse réactive à une résilience proactive.

Si nous faisons cela, la prochaine fois que le Canada sera confronté simultanément à des feux de forêt, des inondations, des vagues de chaleur ou des chocs d’infrastructure, nous répondrons plus vite, plus intelligemment et ensemble — avec les bonnes personnes, les bonnes ressources et la bonne information, au bon moment.