Trenger vi et utleieforbud for akvakulturtillatelser?

I 2024 er det om lag 20 år siden akvakulturloven trådte i kraft. Det er også da behovet for et utleieforbud for akvakulturtillatelser ble sist vurdert av lovgiver. Tiden er derfor moden for å stille spørsmål ved om hensynene som ligger til grunn for utleieforbudet fremdeles er relevante, eller om de kan ivaretas på andre måter. 

Det følger av akvakulturloven § 19, tredje ledd, at utleie av akvakulturtillatelser ikke er tillatt. Utleieforbudet gjelder både for selskapstillatelser og lokalitetstillatelser. Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen at innehaver av tillatelse, altså den som er registrert i Akvakulturregisteret, må ha den  «fulle, reelle kontroll og myndighet over produksjonen» for ikke å opptre i strid med utleieforbudet.

Hensynene bak bestemmelsen om utleieforbud, er at forvaltningen må ha kunnskap om hvem som faktisk driver akvakultur og dermed er ansvarlig for overholdelse av regelverket. I tillegg skal ikke offentlig tildelte tillatelser brukes i ren utleievirksomhet. 

Begrensningene som utleieforbudet medfører har i en årrekke vært gjenstand for diskusjoner blant aktørene. Bakgrunnen er blant annet at utleieforbudet er til hinder for effektiv utnyttelse av biomasse. Særlig gjelder dette for de mindre aktørene i næringen, som har færre tillatelser og lokaliteter, og ikke har samme mulighet som større oppdrettere til å utnytte tillatelseskapasiteten på en god måte. På samme måte gjør forbudet det vanskelig for nye aktører å etablere seg i markedet etter for eksempel å ha kjøpt selskapsbiomasse på auksjon.

Det kan også oppstå utfordringer med å trekke grensen mellom samlokalisering og samdrift, som er tillatte samarbeidsformer, og utleieforbudet. Ved disse samarbeidsformene kan flere oppdrettere drive sammen på en lokalitet, og fisken som står på lokaliteten kan ved samdrift være i sameie mellom aktørene. I teorien fastsetter reglene om samlokalisering og samdrift hvor langt innehavere av akvakulturtillatelser kan gå i å samarbeide uten å rammes av utleieforbudet. I praksis er det imidlertid vanskelig å trekke opp grensen, ettersom det ved samdrift og samlokalisering er tillatt å kjøpe driftstjenester fra hverandre, leie driftsutstyr, og fordi man ved samdrift kan justere eierandelen i sameiet etter behov.

Utleieforbudet skaper også utfordringer knyttet til organiseringen av akvakulturselskap, særlig i etterkant av innføring av grunnrenteskatt på havbruk. Selskapsstrukturen i akvakulturnæringen har endret seg betydelig de siste 20 årene, fra enkeltstående selskap, til konsernstrukturer. Dersom akvakulturtillatelser og akvakulturdrift organiseres i ulike selskaper i samme konsern, kan det oppstå utfordringer i forhold til utleieforbudet. Årsaken til dette er at regelverket legger opp til at selskapet som er registrert som innehaver av akvakulturtillatelsen, ikke kan leie den ut. Dersom selskapet som innehar akvakulturtillatelsene ikke har tilstrekkelig kompetanse til å ha reell kontroll og myndighet over produksjonen, kan det ha overtrådt utleieforbudet ved at det ikke lenger faktisk har den «fulle, reelle kontroll og myndighet over produksjonen». Det kan derfor stilles spørsmål ved om dagens utleieforbud i tilstrekkelig grad tar høyde for dagens konsernstrukturer.

Hverken i akvakulturloven § 19, tredje ledd, eller vurderingene som lå til grunn for utleieforbudet, nyanseres det mellom adgangen til utleie av lokalitetstillatelser og selskapstillatelser. Vår oppfatning er at hensynene som ligger bak utleieforbudet må vektes ulikt for de to deltillatelsene. Mens en lokalitetstillatelse tildeles gratis (mot saksbehandlingsgebyr), omsettes en selskapstillatelser på auksjon eller i markedet til betydelige verdier. Videre gir lokalitetstillatelsen en rett til å produsere på vår felles allmenning, mens selskapstillatelsen er en rettighet til å ha en viss mengde fisk stående i sjøen til enhver tid dersom lokalitetstillatelse blir gitt. Dermed vil man ved utleie av lokalitetstillatelse tjene økonomisk på å videreutleie en gratis rettighet til bruk av vår felles allmenning, mens man ved utleie av selskapstillatelsen leier ut en rettighet man har betalt betydelige summer for. Dette kan tilsi at hensynene bak utleieforbudet i mindre grad gjør seg gjeldende for selskapstillatelsen.

Dersom det åpnes opp for utleie av tillatelser, er det flere legitime hensyn som bør ivaretas. Blant annet er det viktig for tilsynsmyndighetene å vite hvem som er ansvarlig for akvakulturdrift. Havbruksutvalget omtalte i sin rapport fra 2023 at en løsning på dette problemet kan være å innføre et krav om at utleie registreres i et eget register. Etter en helhetsvurdering vurderte Havbruksutvalget at det var gode grunner til å åpne opp for utleie av selskapstillatelser. I et slikt tilfelle bør det blant annet gjøres en vurdering av de drifts-, skatte- og avgiftsmessige sidene en endring av utleieforbudet vil kunne medføre.

Etter vår oppfatning kan hensynet til at myndighetene skal vite hvem som driver akvakultur, ivaretas på andre måter enn ved et utleieforbud, for eksempel kan det ivaretas gjennom registreringsløsninger. Det er også vår oppfatning at hensynet til å hindre offentlig tildelte tillatelser fra å bli brukt til ren utleievirksomhet i liten grad gjør seg gjeldende for utleie av selskapstillatelser. Utleieforbudet hindrer dessuten nyetableringer og effektiv utnyttelse av biomasse, særlig for mindre aktører i bransjen. I tillegg er rettstilstanden uklar når det gjelder grensedragningen mellom utleieforbudet og reglene om samlokalisering og samdrift, samt praktiseringen av utleieforbudet i konsernforhold.

Oppsummert er vår vurdering at selv om hensynene bak utleieforbudet fremdeles til en viss grad gjør seg gjeldende, er tiden inne for å vurdere behovet for, og utformingen av, utleieforbudet på nytt.